構建中國特色鄉村治理體系的原則和設想

黨的十九屆四中全會為中國治理體系和治理能力現代化擘畫了總綱領,而建立健全科學合理的鄉村治理體系是中國特色社會治理體系的重要組成部分。筆者在借鑒黨的十八大以來農村改革經驗和全國先行試點地區成功做法的基礎上,吸收農村改革經驗的合理內核,提出構建中國特色鄉村治理體系的設想:以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅持黨的領導、社會主義市場經濟改革方向、發展新型集體經濟走共同富裕道路、“四個不能”農村改革底線等四個不動搖的原則,健全“三位一體”的組織體系、“三個分開”的制度體系、“四議兩審兩公開”的工作體系、“一核三治”的基層社會治理體系等四大體系。其中,堅持四個原則是前提、是方向,是構建四大體系的基本遵循;健全四大體系是要求、是目標,是落實四個原則的必然結果。

一、抓住“四個一”的基本綱領

2019年6月24日,中共中央政治局召開會議,審議《中國共產黨農村工作條例》。會議強調:“要以實施鄉村振興戰略為總抓手,加強黨對農村經濟建設、社會主義民主政治建設、社會主義精神文明建設、社會建設、生態文明建設的領導,健全黨領導農村工作的組織體系、制度體系和工作機制,加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化,加快推進農業農村現代化?!边@可以概括為“四個一”,即“一個總抓手”:實施鄉村振興戰略;“一個關鍵”:黨的領導,而涵蓋“五大建設”強調的是黨的全面領導;“一個任務”:健全黨領導農村工作的組織體系、制度體系和工作機制;“一個目標”:兩個加快推進?!八膫€一”構建起中國特色鄉村治理體系的基本綱領,為構建中國特色鄉村治理體系支起了“四梁八柱”,擘畫了工作的要求和路徑,使我們方向明確、綱維有序。

二、堅持四個不動搖的基本原則

構建中國特色鄉村治理體系是一項重大的制度創新,要堅持正確的改革方向,突出重點、堅定立場、把握原則、蹄疾步穩、穩中求進。

1.堅持農村基層黨組織領導地位不動搖的原則

推進鄉村治理體系現代化,黨的領導是關鍵,是產生持續前進動力的火車頭。農村黨組織是黨在農村的基層組織,是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎,是農村各種組織和各項工作的領導核心,是團結帶領廣大黨員和群眾推進鄉村振興的戰斗堡壘。無論農村社會結構如何變化,無論各類經濟社會組織如何成長,農村基層黨組織的領導地位不能動搖、戰斗堡壘作用不能削弱。堅持農村基層黨組織的領導核心地位,就是要強化黨在農村工作中舉旗定向、總攬全局、協調各方的作用,使農村基層黨組織成為確保黨的路線方針政策在農村得到貫徹落實的領導核心,在執行中央和各級黨組織的決策部署中發揮組織者、推動者的作用;使農村基層黨組織成為農村各種組織的領導核心,其他各類組織都要在農村基層黨組織領導下,按照法律和各自章程開展工作;使農村基層黨組織成為農村各項工作的領導核心,村級重要事項、重大問題要由農村基層黨組織研究討論;使農村基層黨組織成為團結帶領群眾建設美好生活的領導核心,自覺肩負組織群眾、動員群眾、教育群眾、引導群眾的職責,自覺擔當改善群眾生產生活、維護群眾合法權益的重任,自覺發揮團結群眾、凝聚群眾的主心骨作用。

2.堅持社會主義市場經濟改革方向不動搖的原則

當前,農業還是“四化同步”的短腿,農村還是全面建成小康社會的短板,農民收入還是城鄉居民收入的短項?!叭r”問題,既是由城鄉分割的二元體制造成的,也是由農村市場化建設不完善造成的。必須走組織化的農村市場化發展路子,必須將分散經營的小農戶與大市場緊密聯結起來,必須培育新型農業經營主體。全面深化農村改革,堅持社會主義市場經濟改革方向,核心是要處理好政府和市場的關系。一要使市場在農村資源配置中起決定性作用。這就要求逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度,建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運行新機制。這個集體經濟運行新機制,新就新在要堅持市場導向,賦予農村集體經濟組織市場主體地位,創新集體資產運營管護機制,形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系,保障農民對集體經濟活動的知情權、參與權、表達權、監督權等民主權利。二要更好發揮政府作用。我國的市場經濟是社會主義市場經濟,仍然要堅持發揮社會主義制度的優越性、發揮黨和政府的積極作用。作為農村,要發揮好農村基層黨組織和村民委員會組織的作用,強化公共服務,保障公平競爭,維護市場秩序,彌補市場失靈,促進共同富裕。

3.堅持發展新型集體經濟走共同富裕道路不動搖的原則

新型集體經濟的發展壯大,出發點是增加農民收入、改善農村環境、提升農民生活質量,實現共同富裕和可持續發展,讓發展成果由全體村民共享。發展壯大農村集體經濟才能凝聚民心,鞏固黨的執政基礎,保障農村基層組織正常運轉,有效應對市場經濟的競爭。沒有農村集體經濟的發展,農村統分結合的雙層經營體制就會被虛化,共同富裕的政策就會被弱化。所以,農村基層組織的構建必須適應農村集體產權制度改革的要求,必須順應集體經營性資產股份合作制改革的要求。要構建集體經濟治理體系,形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體運行新機制。

4.堅持“四個不能”農村改革底線不動搖的原則

解決農業農村發展面臨的各種矛盾和問題,根本靠深化改革。但是不管怎么改,都不能把農村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產能力改弱了,不能把農民利益損害了。這“四個不能”,指明了我們黨農村工作的政策底線?!暗拙€要求”的提出,確保了農村改革不會出現大的顛覆性錯誤。必須使農村改革上連天線、下接地氣,提高農村改革的針對性和實效性。堅持農民土地集體所有不動搖,不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了,防止集體資產流失;堅持耕地紅線不突破,不能把耕地數量改少了,質量改差了,耕地保護意識改沒了,強化農地農民用、農業用;堅持糧食生產能力不削弱,不能把糧食產量改低了、投入改少了、效益改差了,在確保國家糧食安全基礎上,著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系;堅持農民利益不受損,不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了,防止內部少數人控制和外部資本侵占。不管在什么時候,無論采取什么樣的措施,都不能突破這四條底線?!八膫€不能”同時也對農村基層組織構建提出了底線要求:農村基層黨組織要把握政治方向,村民委員會組織要保障農民利益,集體經濟組織要發展農戶的聯合與合作,形成多元化、多層次、多形式的經營服務體系。三大組織都要把實現好、維護好、發展好農民的根本利益作為工作的出發點和落腳點。

三、構建四大體系的基本框架

黨的十八大以來,一些農村改革先試先行地區的改革試點,如廣東省佛山市南海區“黨政經分離”試驗;江蘇省蘇州市農村“政經分開”試點;河南省鄧州市“四議兩公開”工作法;浙江省桐鄉市“三治融合”鄉村治理運行機制;陜西省咸陽市新時代農村集體經濟的袁家村“一新九法”模式等經驗,對構建中國特色鄉村治理體系都有著借鑒意義。筆者在借鑒這些成功經驗的基礎上,提出中國特色鄉村治理體系的構想。

1.“三位一體”的組織體系

“三位”就是村級黨組織、村民委員會組織和農村集體經濟組織,俗稱農村黨政經組織;“一體”就是農村新型集體經濟?!叭灰惑w”就是農村黨政經組織體系健全、相互支撐、缺一不可,共同推進農村新型集體經濟發展?!叭弧狈沼凇耙惑w”,“一體”依賴于“三位”。三大組織各有其位,但村級黨組織處于全面領導地位。

走農村新型集體經濟道路。當前,農村集體經濟發展面臨新機遇、新環境、新動力和新要求。實施鄉村振興戰略,必須大力發展農村新型集體經濟。農村新型集體經濟是集體成員邊界清晰、集體產權關系明確的股份合作經濟,是個人積極性與集體優越性得到有效結合的集體經濟,是更具活力和凝聚力的集體經濟。隨著發展階段的變化和城鄉居民消費的升級, 目前我國農村已經具備加快轉型的條件, 迫切呼喚新型集體經濟的發展為“三農問題”的解決提供方案。

村級黨組織發揮領導職能。村級黨組織作為黨在農村的基層組織,具有貫徹執行黨的方針政策、領導和推行村級民主自治、討論決定村級經濟社會重大問題、加強黨員干部教育和監管等職責。農村基層黨組織必須回歸黨建主業,對轄區內的自治組織、經濟組織、群團組織、社會組織等進行領導、監督。要把握黨組織對村民自治、發展農村集體經濟的領導權,使農村黨組織在農村各種組織和各項工作中起到領導核心作用。因此,不能把加強黨的領導和實行村民自治、發展農村集體經濟割裂起來;不能因強調村民自治而淡化、弱化、邊緣化黨的領導;不能因重視經濟建設而輕視、忽視黨的建設。不能把村級黨組織的地位和作用混同于村民自治組織、村級集體經濟組織,要認識到村黨組織與村民委員會和農村集體經濟組織是領導和被領導的關系,村黨組織處于全面領導的核心地位。

村委會發揮服務職能。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。村民委員會在村黨組織的領導下,負責村務日常管理工作,二者共同促進黨的農村政策的落實和鄉村基層社會秩序的穩定。農村集體經濟組織建立健全后,村民委員會要以提供公共產品為主,充分發揮服務職能。村務監督委員會是由村民委員會衍生出的機構,要在村黨組織的領導下開展工作。

村級集體經濟組織發揮經營管理職能。農村集體經濟組織,一方面是社會主義勞動群眾集體所有制經濟的性質,另一方面近年來被法律明確賦予了特別法人地位。

2.“三個分開”的制度體系

三大組織體系建立以后,如何運作?就是要在制度設計上實行村級黨組織、村民自治組織和集體經濟組織機構職能分開、人員管理分開、財務賬目分開,以“三個分開”破解制度瓶頸。

機構職能分開。村級黨組織、村民自治組織和集體經濟組織“各歸其位、各營主業”。一是機構分開。在農村集體產權制度改革中,把農村集體經濟組織承擔的社會管理和公共支出職能剝離開來,將集體資產經營管理職能賦予農村集體經濟組織,把福利事業等各項社會職能交給村民自治組織。村民自治組織和集體經濟組織分開運作。二是選舉分開。三個組織的選舉要分別進行。三是職能分開。厘清三個組織的職能。黨組織強化領導和監督職能;自治組織回歸社會管理、服務職能;經濟組織回歸集體資產經營管理職能。

人員管理分開。對三大組織人員的選任、撤免、職責、考評、薪酬等方面要進行分別管理。由于村級黨組織、村民委員會組織的性質,村“兩委”班子成員可以交叉任職。厘清三大組織的職責分工、民主議事決策及開支審批權限,根據職責需要合理劃分各自組織機構負責事項和任職人員,科學制定各自的議事制度,明確各自的決策程序和權限,確保各個組織按照各自職責規范運作。

財務賬目分開。對村黨支部、村民委員會、村集體經濟組織要分別建立財務制度,實行分賬管理。村黨組織、村民委員會成員拿財政工資,可按照入股形式參與村集體經濟組織分配,多入多拿,少入少拿,風險自擔。這樣在集體經濟與其他問題之間確立邊界,給群眾一個明白,還干部一個清白。因此,要對村黨組織、村民委員會組織強化經費保障,把農村基層黨建和社會治理工作經費納入地方財政預算,保障必要的辦公經費和活動經費。對村“兩委”干部強化待遇保障,落實補貼待遇政策和社會保險政策。村民委員會負責公共服務職能,是一個自治團體; 村集體經濟組織負責經濟職能,是營利性主體。兩個組織都擁有獨立的法人資格,屬于獨立的會計主體,應進行獨立的會計核算。

3.“一核三治”的社會治理體系

“三治”即自治、法治、德治,是維持鄉村治理格局良性運轉的三種治理方式;“一核”即堅持農村基層黨組織在鄉村治理中的領導核心地位?!耙缓巳巍本褪且獔猿肿灾螢榛?、法治為本、德治為先,以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣,健全黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系?!叭巍笔欠椒?、是手段、是內容,“一核”是根本、是前提、是要求。要以發揮基層黨組織領導核心作用為根本前提,探索農村基層黨組織領導下的“三治融合”體系。

“一主多元”的鄉村共治體系。要統籌協調各方資源,搭建多方參與治理的平臺和渠道,構建在基層黨組織領導下的政府治理、社會調節、村民自治良性互動的鄉村多元共治體系。一要切實加強黨組織自身建設。壯大農村基層黨組織,優化組織結構,實現對鄉村治理的有效覆蓋和凝聚作用,使基層黨組織成為鄉村治理的主心骨。二要完善村民自治組織。村民自治是鄉村治理的有效途徑,要不斷提升村民的民主意識、自我教育意識和自我管理能力。村委會要敢于表達村民的訴求,不斷完善村委會選舉制度、決策制度和監督制度等。三要積極培育農村社會組織。尊重農村社會組織的相對獨立性,提升專業性,切實發揮不同類型農村社會組織在鄉村治理中的積極作用。在群團組織的服務中,在社會組織的服務中,在村民自治的實踐中,都要體現黨組織的領導,讓農村群眾在接受服務時,感受到黨的關心,聽黨話跟黨走。

四維一體的黨組織治理能力體系?;鶎狱h組織在鄉村治理體系中處于領導核心地位,既是凝聚民心、發動群眾、引領發展的核心,又是鄉村治理的領導者、推動者和實踐者。建立健全以政治領導力為根本、思想引領力為關鍵、群眾組織力為保障、社會號召力為基礎的四維一體的基層黨組織治理能力體系。四維一體,相輔相成,共同影響著鄉村治理的方向、進程和成效。加強基層黨組織的政治領導力,要不折不扣地貫徹執行黨的路線方針政策,為鄉村治理把舵導航。加強基層黨組織的思想引領力,要用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐。加強基層黨組織的群眾組織力,要大力推進黨組織和黨的工作全覆蓋。加強基層黨組織的社會號召力,要最大限度地把群眾組織起來,最廣泛、最有效地動員一切力量,形成鄉村治理合力。

“三治結合”的鄉村社會治理格局?!叭巍比诤现?,自治為基、法治為本、德治為先,自治是鄉村治理的基礎和目標,法治是德治、自治的保障和邊界,德治是法治、自治的促進和補充。通過“三治”融合,激發村民“自治”活力,提升村民“法治”意識,培育村民“德治”素養,推動形成“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的鄉村治理格局。一要堅持自治為基,以自治“共治共享”。加強農村群眾性自治組織建設,讓農民自己“說事、議事、主事”,提高農民主動參與村莊公共事務的積極性,完善民事民議、民事民辦、民事民管的基層協商格局,形成鄉村治理的強大動力。二要堅持法治為本,以法治“定分止爭”。把鄉村治理納入法治軌道,加強農村法治宣傳教育,完善農村法律服務,引導干部群眾遵法、學法、守法、用法,依法表達訴求、解決糾紛、維護權益,建設法治鄉村。三要堅持德治為先,以德治“春風化雨”。以德治滋養法治、涵養自治,讓德治貫穿鄉村治理全過程。以倫理道德規范為準則,移風易俗,培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風,讓社會主義核心價值觀落地生根、開花結果,形成潛移默化的“軟治理”。

4.“四議兩審兩公開”的工作體系

“四議兩審兩公開”,即農村所有村級重要事項、重大問題都必須在村黨組織領導下,按照“四議”“兩審”“兩公開”的程序決策實施?!八淖h”:黨組織提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議;“兩審”:村民監督委員會審核、村黨組織審批;“兩公開”:決議公開、實施結果公開。在決策過程中要做到提議準確,商議充分,審議廣泛,決議民主,審核嚴謹,審批權威,公開及時?!八淖h兩審兩公開”是對鄧州市“四議兩公開”工作法的補充和完善?!皟蓪彙保阂皇谴迕癖O督委員會審核。在村級黨組織領導下,村民監督委員會按照有關程序對決策、實施過程進行全面審核審查,對決議事項進行事前、事中、事后的全程監督;二是村黨組織審批。村黨組織對決議事項進行審批執行。

“四議兩審兩公開”通過制度性安排,用提議權、審批權實現黨組織的全面領導、全過程領導,體現了黨組織把關定向的作用,決議權體現村民自治,形成了以“村黨組織實施決策組織權、村民會議或村民代表會議實施決策表決權、村民委員會實施決策執行權、村民監督委員會實施決策監督權”的村級組織“四權”決策機制,促進黨的領導機制、村“兩委”協調機制、黨內民主機制和村民自治機制的有機融合,充分發揮了村黨組織的領導核心作用、村民代表會議和村委會的自治作用,推進了村級治理的科學化、制度化、規范化?!皟蓪彙背绦虻脑黾?,使黨組織的領導有始有終,體現了黨組織的全面領導地位、核心地位?!八淖h兩審兩公開”在執行過程中,到底什么是村級重要事項、重大問題要做出明確規定,防止事無巨細都要按此辦理,從而增加決策成本,影響工作效率。

(趙強社 中國小康建設研究會常務理事、西北農林科技大學鄉村振興研究中心主任)

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