“威”觀察| 加快金融體系化建設 給“小機構”提供發展空間

加快金融體系化建設 給“小機構”提供發展空間

——關于農村金融供需形勢調研的綜述

孫魯威

有一種創新叫“組織創新”。名詞解釋為:任何組織機構,經過合理的設計并實施后,都不是一成不變的,必須隨著外部環境和內部條件的變化而不斷地進行調整和變革才能成長發展。影響和推動組織創新的內部因素是企業組織自身的結構與資源、文化和人才三因素,外部影響因素是市場、政策及社會文化三因素。

這條關于“組織創新”的詞條竟然與當前一個組織的處境完全對卯——由中國政府扶貧項目轉型而來的“小額信貸機構”(以下簡稱小機構)。自1993年以來,他們在金融扶貧的“創新”路上從無到有,最多時發展到300多家,最輝煌時也曾受到中央領導的高度認可和各級政府的積極支持,但到今天所剩無幾,且正面臨被擠出農村金融市場的窘境。如果不解決發展出路,它們將成為農村金融改革的敗筆。

十九屆四中全會提出國家治理體系與治理能力現代化,使問題豁然開朗。農村金融市場,亟待體系化建設,包括機構體系化、服務體系化、政策與監管體系化。通過體系化建設,這類“小機構”存在的意義、發展的定位、監管的措施就顯而易見。這支創新的隊伍以“支農微貸”形成的競爭優勢一方面有利于補充了農村金融供應短板,一方面有利于形成充分競爭的農村金融市場運行機制。治理能力現代化的目標,就是讓“小機構”能夠再續“組織創新”使命,打造中國特色的“支農微貸”品牌,做中國農村金融體系中不可或缺的補充力量。

一、農村金融建設體系化有利于提高農村金融供給能力

今年以來,在推動普惠金融發展和脫貧攻堅的大背景下,我國農村金融服務的供應與需求狀況引起各方關注,相關各類機構開展了各個層面的調研,對農村金融現狀基本形成共識:繼續完善金融改革成果,在深化“正規金融”改革的同時,重視和發揮“非正規金融”的補充作用。用體系化建設,彌補體制制約;用多樣化服務,彌補機制缺陷。形成深化農村金融改革的新動能。

南京農業大學中國金融調查課題組在小額貸款發展較好的地區調查表明,解決農村地區尤其是中低收入小農戶“融資難”和“融資貴”的有效金融政策不是以行政方式要求各類金融機構以較低的利率增加對農村地區的金融供給,而是在建立一個適度競爭的農村金融市場體系的基礎上,充分發揮中小金融機構的作用,并允許其根據貸款對象的風險和成本的不同進行差別化的定價?!叭谫Y難”問題解決之后,“融資貴”的問題也就迎刃而解了。

從需求看,31.39%的調查樣本農戶存在正規信貸需求。但僅有18.38%的農戶通過申請獲得銀行貸款。信貸滿足率低,一方面表現為部分農戶貸款申請被拒絕或貸款獲批但是額度不足;另一方面表現為農戶有信貸需求但由于各種原因未向銀行申請信貸,這部分農戶占到有信貸需求農戶的35.55%。信貸滿足率低的原因很多,比如合約條件限制(如需要抵押擔保)、隱形交易成本高(貸款程序復雜和時間長)、擔心貸款潛在風險等都使農戶對銀行貸款望而生畏。

從供給看,適合小農戶和具有生產能力的貧困戶的金融產品和服務機制仍然缺乏。雖然銀行改革后服務重心下沉,但服務意愿和能力不足。在城鄉統籌過程中,農村金融并沒有形成服務于城鄉統籌的機制,正規金融市場遭遇供給瓶頸。只有在新一輪改革中打破農信社縣域以下跨區經營制約,信息不對稱限制,增加正規金融部門和非正規金融部門銜接,才能促進形成有效供給。

機構體系化是我國金融改革的基本設計。長期從事農村金融研究的中國社科院農發所的杜曉山教授指出,中國農村金融長期處于供應嚴重不足的狀況,主要原因在于金融機構種類單一,市場壟斷嚴重,服務供給不足。2004年以后,中國政府開始了農村金融市場的增量改革,農村金融市場主體種類和數量大幅度增加。即增加新型農村金融機構,包括村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社和準金融機構小額貸款公司,并支持農民合作組織開展的內部資金互助。2006年12月,原銀監會發布了關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的意見,提出要在農村地區新設村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社,以解決農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題。

隨著改革開放的深入推進,國家對“非正規金融”也有相應的安排。2005年,人民銀行在山西、內蒙古等五?。▍^)開展只貸不存的小額貸款公司試點。2008年,原銀監會和人民銀行發布《關于小額貸款公司試點的指導意見》,將試點范圍擴大至全國。截至2018年底,全國共有小額貸款公司8133家,實收資本8363.2億元、貸款余額9550.44億元。2015年,國務院發布了《推進普惠金融發展規劃(2016—2020年)》,助力脫貧攻堅,推動正規金融機構重返農村金融市場。兩年后,我國銀行業網點鄉鎮覆蓋率、全國基礎金融服務到村覆蓋率實現兩個96%。2016年中央一號文件首次提出“引導互聯網金融、移動金融在農村規范發展”,一些互聯網金融企業如螞蟻金服、京東金融、希望金融等等依托電商平臺開拓農村金融市場。

2020年,是普惠金融發展規劃實施的最后一年,也是形成金融服務體系化的關鍵一年。中國農業大學經濟管理學院金融系主任何婧認為,現在農村金融供給更多的不是關注機構,也不是關注資金,而是關注一種行之有效的服務方式,關注服務結構與體系建設問題。杜曉山認為,“小機構”的成功正是因為找到了一個非充分競爭市場,形成了一整套有效的服務模式。除了小貸服務,還提供多樣化的非金融服務、經濟生活服務以及正規銀行開展農村金融業務的路徑。專家們認為最值得稱道的是,他們在補充農村金融服務的同時,幫助農戶建立了信用和完成“信用畢業”。以靈活的貸款方式與獨特的客戶篩選機制,刷新了因為無社會資本、低收入以及無固定資產等原因而在正規信貸市場表現不佳的“信貸受挫”農戶家庭,讓他們獲得重返正規信貸的可能。

監管體系化有助于推動地方金融服務市場的良好運行。近年來,四川地方金融監管局一手抓監管,一手抓發展,取得了明顯實效。他們把“小機構”和小貸公司納入了地方政府金融監管范圍,稱其為“金融組織”,雖然還不屬于一行三會監管的“機構”,但比“準金融”上了一個臺階。2018年他們開始把小額貸款公司納入了地方政府獎補范圍,在一定程度上給予了與銀保證等正規金融機構類似的市場待遇,推動小貸公司在小微分散、信用快捷、區域特色的理念下走出差異化發展道路,涌現出南充美興、成都助邦等一批在全國具有影響力的小貸公司。

二、金融政策體系化有利于提升監管能動性與市場活力

十多年來,中國在金融領域陸續完善了一些重要的政策調整和改革,這些工作為金融機構在農村提供金融服務創造了條件。首先是推進利率市場化改革,放寬了存貸款的利率管制;其次是為服務“三農”的金融機構提供財政補貼和稅收優惠,通過央行的再貸款項目為農村正規金融機構提供支持;再次是完善農村和小微企業的征信體系,推廣農村金融的信息化和金融業務模式創新等。中國發展研究基金會的調研認為,改革并沒有到位,在政府和企業、中央政府與地方政府之間存在的委托代理問題仍然得不到有效化解。在政府和企業之間,無法有效解決商業性目標和政策性目標之間的內在沖突,難以平衡中央政府支持三農發展和防范金融風險的總體目標與地方政府發展本地經濟和爭取中央政府政策支持目標之間的內在沖突。

為解決小額信貸機構的政策和法律地位問題,從2004年到2006年,連續三年中央一號文件都提出了明確方向:創新農村金融體制,探索建立小額信貸組織,有關部門要抓緊制定管理辦法。2008年的《關于小額貸款公司試點的指導意見》的初衷是將政府公益性質的小額信貸機構轉制為小額貸款公司,解決其合法地位,但各省將小額貸款公司等同普通放貸機構來要求,均設置了不可行的注冊門檻,使政策無法落地。此后,2015年《推進普惠金融發展規劃(2016~2020年)》中明確指出“通過法律法規明確從事扶貧小額信貸業務的組織或機構的定位”——至今沒有落實;國務院法制辦2015年發布了《非存款類放貸組織條例(征求意見稿)》2017年提交全國人大法制辦——至今沒有頒布。

對此,國務院參事室金融研究中心研究員左小蕾認為,下一步的金融改革、政策、制度建設應該圍繞解決農村金融服務展開。近幾年的諾貝爾經濟學獎最大的突破是印證了以往發展經濟學理論的不完善。未來我國金融發展取決于農村金融服務的體制、機制和政策是否完善?!靶C構”無疑將在未來在中國農村發展中將起到非常重要的作用,因為它主要解決的是服務方式問題。其掃街式模式,服務不是精準到農戶,而是精準到需求。這種服務方式能夠防范風險。因此,政策制定者要轉變思路:一是金融改革要城鄉統籌,改革出現的問題不能一刀切。二是對于非正規金融機構要給予制度上的安排,要與時俱進地豐富制度建設。三是要立法。商業銀行要為小額貸款機構提供貸款。所有銀行都應該承擔為中小金融組織尤其是普惠金融服務。銀行應該像“小機構”那樣去創新。四是目前對小額貸款組織設立的種種規定可能束縛了農村生產力的發展,希望監管部門、決策部門認真地面對和研究。

轉變發展思路是當務之急??崔r村金融發展,是看體量還是看實效?中國農村金融調查課題組在對中和農信6個省的60個分支機構服務區域的4600多個農戶的調研發現,相比于傳統農戶,新型農業經營主體的正規信貸需求和正規信貸可獲性均更高。但是,他們從小額貸款機構獲得貸款比例依然超過20%。這體量大不大?杜曉山認為,“小機構”是中國政府在扶貧過程中探索發展起來的一支專業信貸服務力量。它填補了中國金融體系中不以營利為目的社會企業性質的金融服務組織空白。它有能力克服政府失靈和市場失靈而專注為低收入階層服務。它彌補了當前和今后金融機構供給側結構性改革中需要補上的短板。它不畏艱難負重前行開拓創新應該得到政策法規的實質性支持。他建議要明確“小機構”的定義、分類和準入條件。加快頒布《非存款類放貸組織條例》,切實降低注冊資金門檻。要建立公益性小額信貸融資機制,成立行業自律組織,對該類機構進行指導和支持,將所有“小機構”都加入其中。

轉變監管思路要平衡利益關系。如果不能把農村低收入群體的利益作為根本利益,監管是姓監還是姓黨就是一個問題。如果監管對創新的認識不到位,那就需要提高政治站位和監管能力。在防范金融風險的同時,能否兼顧服務實體經濟;在維護部門利益的同時,能否兼顧農民利益。負責任的監管應該是法律與機制不完善時期的最有效補充和支撐,目標是助力國家打造上下貫通的監管、監督、自律網絡,而不是劃地為牢,讓外來的和尚念不成經。

四川省地方金融監督管理局副局長張少鹿認為,作為國家治理體系的一個有機組成部分,金融監管應該緊緊圍繞構建有競爭力、普惠性等現代金融體系的總體要求,進一步建立和完善科學化、民主化和法治化的現代治理體系。要建立包括金融監管體系、小額貸款公司內部治理與行業治理體系、社會治理聯合監管防控體系在內的一體化監管體系。通過監管機構、行業組織以及各市場主體,齊抓共管做好小貸公司的監管。發揮省市縣三級聯動作用,行業協會、企業聯盟的自治作用,積極依靠第三方機構,積極學習借鑒行業標桿,積極推動各項政策實施。

三、以組織創新把“支農微貸”做成金融服務一面旗幟

與商業性小額貸款機構業務的不同,“小機構”主要的特色在于“支農微貸”。根據世界銀行定義,微型金融是指對低收入家庭提供貸款、儲蓄、保險及貨幣支付等一系列金融服務,其核心是微型信貸(Micro Credit),即對沒有收入來源的借款者提供無抵押貸款。其特點定性為:服務于傳統金融機構過去不愿意或難以服務的弱勢群體和低端客戶。定量為:放貸額度低于本國人均GDP(人均國民收入)2.5倍及以下。中國目前的標準是單筆(戶)額度不超過20萬。截止2019年11月末,中和農信在全國覆蓋了大約10萬個村莊,在貸客戶42.3萬戶,貸款余額超過108億元,戶均余額2.5萬元。

我國小額信貸起步最早的是“小機構”的公益性質小額信貸,產生于20世紀80年代中國政府有組織、有計劃、大規模的農村扶貧開發。從最初的“項目辦”形式演化出社團、民辦非企業單位、基金會以及小額貸款公司或資產管理公司等形式,一直處于“組織創新”的過程中,逐步形成三大小貸機構集群:中國扶貧基金會管理的“農戶自立能力建設支持性服務社”、中國社科院農發所管理的“扶貧社”、中國國際經濟技術交流中心管理的UNDP援助的小額信貸組織。由1996年秦巴山區兩個扶貧試點縣衍生而來的“農戶自立能力建設支持性服務社”,在中國扶貧基金會接管后于2008年改制為“中和農信公司”,目前以直營模式經營了全國20個省的340家分支機構,在內蒙古、湖南等省設立了11家小貸公司,其中在重慶、海南的兩個小貸公司具有網貸牌照。股東結構依次是螞蟻金服、美國德太集團睿思基金、中國扶貧基金會、國際金融公司(IFC)、紅杉資本、仁達普惠以及天天向上基金,成為全國“小機構”中轉型最為成功、業務規模最大的支農微貸機構。

組織創新是公益小貸行業的共同特點,與中和農信一道轉型的是這樣一個群體:“UNDP”援助的小額信貸機構演化出吉首市高信隆小額貸款公司,如今依舊堅守在武陵山區扶貧最前線。最早商業化轉制的“寧夏東方惠民小額貸款股份有限公司”源自1996年由愛德基金會資助的“鹽池縣愛德治沙與社區綜合發展項目”,先后經歷了政府項目辦公室、社會團體、民辦非企和小貸公司等中國小貸行業發展歷程中的四種組織形式,但宗旨和定位始終不變:面向三農,關注貧困,微貸惠民;股份化改制的“重慶開州民豐互助合作會”起始于1988年在四川開縣組建的“開縣扶貧開發公司”,負責該縣接受的各級扶貧貸款捐款的發放和管理工作,幾經改組,目前會員身份會費和互助金總額達到3.5億元,很好地解決了小額信貸資金可持續性問題;堅持非營利性的“四川省儀隴縣鄉村發展協會”,是為保證“UNDP”援助的“鄉村綜合扶貧與可持續發展項目”結束后小額信貸能夠可持續發展而與1996年3月注冊成立。他們不僅堅守非營利組織身份,而且更加追求其推動農村社區發展的項目初衷,成為主營小額信貸的農村社區發展機構。儀隴協會的組織宗旨和目標以及業務內容與國家鄉村振興戰略完全合拍,其組織結構與治理機制也與其宗旨和目標相符,是名副其實的“鄉村發展協會”。

在法律地位、金融牌照、同等待遇等制約經營的問題長期無法解決的情況下,近年來,中和農信在中國扶貧基金會及有關領導部署下,多次組織有關調研,獲得了行業內外有關科研院所大力支持,也逐步理清了下一步發展方向——將“組織創新”進行到底。

杜曉山建議,按照2018年中央《鄉村振興戰略規劃(2018-2022)》和2019年中辦國辦《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》的要求,首先應不忘初心、堅守定位,堅持為弱勢和貧困群體提供服務。其次要提高發展能力,完善治理結構,提高業務素質和金融科技水平,與其他金融機構差異化定位和發展,發揮優勢和錯位競爭,健全運營流程、防控風險和激勵約束機制。三要加強“小機構”之間、與其他類型金融機構及行業協會組織之間的交流與合作,創新組織、產品和服務方式,為轉型打好基礎。

國務院參事室參事湯敏提出,面對鄉村振興巨大的需求,農村金融市場需要有革命性的變化。既然孟加拉國可以為格萊珉銀行立法,中國政府應該給“中和農信”一個牌照,依托中和農信把剩下的“小機構”整合起來,做成一個實體組織,做出世界影響力,實現他們的“初心”之夢。

中和農信總裁劉冬文表示,在寧夏惠民等優秀業務同行的支持下,“支農微貸聯盟”已進入籌備期。這將成為致力于縣域農村并“支農支小”的“小機構”的行業自治組織,這也是中和農信轉型十年后的再一次“組織創新”重大舉措。通過公司治理體系創新、產品體系創新、隊伍管理創新,打造農村小額貸款中國品牌,形成“支農微貸”行業服務體系和標準。通過服務效益與經營效益一體化、兩分開,形成“支農微貸”組織可持續發展模式,做中國農村金融和地方經濟發展有益有效的補充力量。

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